ESTADO PATRIMONIAL E GESTÃO DEMOCRÁTICA DO ENSINO PÚBLICO NO BRASIL1

Erasto Fortes Mendonça*


RESUMO: O artigo aborda o tema da Gestão Democrática do Ensino Público no Brasil. Busca identificar como os sistemas de ensino dos estados, do Distrito Federal e dos municípios das capitais organizaram-se para responder ao ordenamento constitucional que estabeleceu a gestão democrática como princípio do ensino público e em que níveis adaptaram suas legislações e normas, sua estrutura administrativa e seu funcionamento às demandas por participação. Analisa as concepções de gestão democrática à luz das categorias participação, processo de indicação de diretores, constituição e funcionamento de colegiados, descentralização e autonomia. Aponta estudos e pesquisas recentes sobre os esforços e as resistências verificados em processos de implementação de mecanismos de gestão democrática em diversos sistemas de ensino. Considera que a gestão democrática é adotada pelo Estado para alcançar seus objetivos estratégicos. Analisa as dificuldades decorrentes da implantação desses mecanismos que, pressupondo forte participação da sociedade, é patrocinada por um Estado fortemente marcado por ordenamentos patrimonialistas.
Palavras-chave: Educação e Estado; Patrimonialismo; Gestão democrática.


I. Introdução
A educação brasileira experimentou uma democratização tardia. Criada e cevada para servir à elite, chegou ao fim do século XX empunhando bandeiras há muito superadas em países de tradição democrática. As influências liberais, que por aqui aportaram, adaptaram-se aos interesses de grupos, dando origem a uma forma especial de liberalismo calcado mais nesses agregados sociais que no povo. A cultura política autoritária predominou, intercalada por espasmos de democracia. Nesse quadro, a educação pública foi se desenvolvendo, administrada por um Estado tutelador, superior ao povo. A democratização da educação brasileira passou por vários estágios, tendo sido compreendida, inicialmente, como direito universal ao acesso e, posteriormente, como direito a um ensino de qualidade e à participação democrática na gestão das unidades escolares e dos sistemas de ensino. Em 1988, movida por inúmeros acontecimentos que propeliram a participação popular, a Constituição Federal estabeleceu como um dos princípios do ensino público brasileiro, em todos os níveis, a gestão democrática. Ao fazê-lo, a Constituição institucionalizou, no âmbito federal, práticas ocorrentes em vários sistemas de ensino estaduais e municipais. Algumas dessas práticas são amparadas por instrumentos legais produzidos pelas respectivas casas legislativas ou pelos executivos locais. Considerando que esse conjunto de experiências, realizadas a partir das realidades locais e regionais, comportava um levantamento que permitisse uma análise das iniciativas adotadas, interessei-me em pesquisar como os sistemas de ensino se organizaram para responder ao ordenamento constitucional e em que nível adaptaram suas legislações, sua estrutura de poder e seu funcionamento às demandas por participação que atingiram o ensino público nas últimas décadas.
A pesquisa2 baseou-se em dois tipos de levantamento. O primeiro, de natureza bibliográfica, compilando estudos sobre a temática da gestão democrática do ensino público, especialmente aqueles produzidos após a promulgação da Constituição Federal de 1988. O segundo, de natureza empírica, a partir de 133 consultas formuladas às instâncias executiva, legislativa e normativa das 27 unidades da Federação e dos 26 municípios das capitais, reunindo 363 documentos (196 de âmbito estadual e 167 de âmbito municipal) que expressam as visões institucionais sobre o tema pesquisado.
O universo da pesquisa foi a educação básica, nos níveis fundamental e médio, sob a administração dos sistemas estaduais e dos municípios das capitais, sendo excluídos da análise os procedimentos adotados na educação infantil e na educação superior. O objeto da pesquisa foi o tema da gestão democrática do ensino público e as questões suscitadas por ele. Os dados empíricos foram utilizados, nesse sentido, não para descrever ações desenvolvidas e compará-las sistema a sistema, mas para permitir a análise de questões sugeridas pelo processo de institucionalização dos mecanismos adotados como resposta à determinação constitucional. Os dados obtidos a partir dos dois levantamentos mencionados foram sistematizados a partir de cinco categorias: mecanismos de provimento de diretores, constituição e funcionamento de colegiados, participação, descentralização e autonomia.
Os instrumentos de pesquisa encaminhados incluíam uma sugestão de roteiro para coleta de informações.3 Foi atendido um total de 63 solicitações, perfazendo, portanto, um índice de 47% de consultas deferidas.4 Os materiais recebidos em atendimento às consultas formuladas variaram desde respostas objetivas ao roteiro sugerido, até o envio de ampla documentação ilustrativa sobre o tratamento que os sistemas têm dispensado ao princípio da gestão democrática do ensino público. Em números, foram coletados 363 documentos, entre leis complementares, leis estaduais e municipais, decretos estaduais e municipais e projetos de lei das secretarias estaduais e municipais de educação e das assembléias legislativas e câmaras municipais; portarias, resoluções, instruções normativas e editais das secretarias estaduais e municipais de educação; resoluções, deliberações, indicações, pareceres e pronunciamentos dos conselhos estaduais de educação. Além desse vasto material legislativo e normativo, foram coletados inúmeros documentos institucionais como propostas pedagógicas, planos plurianuais de educação, regimentos escolares, livros e brochuras contendo programas e projetos educacionais, cartilhas, reportagens, conferências.
Uma questão fundamental norteou a pesquisa: como os sistemas de ensino brasileiros se organizaram para responder ao princípio da gestão democrática e como é possível funcionar uma política educacional que, supondo forte participação da sociedade, é patrocinada por um Estado que tem sua estrutura marcada por ordenamentos patrimonialistas? 5